El acceso a internet como servicio público esencial: ¿Un retorno al régimen de la Ley 142 de 1994?  Reflexiones frente al Proyecto de Ley 193 de 2025 (Parte I)

El Proyecto de Ley 193 de 2025 propone declarar el internet fijo como servicio público domiciliario esencial, con subsidios para estratos vulnerables. Aunque busca cerrar la brecha digital, su enfoque revive el régimen de la Ley 142 de 1994, generando tensiones con el modelo actual de las TIC basado en competencia y liberalización. ¿Es esta la vía más efectiva para garantizar conectividad universal o un retroceso regulatorio en un sector marcado por la innovación?

Por: Jaider Jael Morales Torres, Auxiliar de Investigación del Departamento de Derecho, Comunicaciones y Tecnologías de la Información

La presente entrada se ha dividido en dos partes con el fin de abordar de manera integral la discusión en torno al acceso a internet en Colombia y su eventual configuración como servicio público domiciliario esencial. En esta primera entrega se presenta el contexto actual de conectividad en el país, los avances y limitaciones en materia de inclusión digital, y se expone el contenido principal del Proyecto de Ley 193 de 2025, conocido como “internet solidario”. Con este punto de partida se plantea la pregunta central: ¿implica esta propuesta un retorno al régimen general de la Ley 142 de 1994? 

En la era digital, el acceso a internet se ha convertido en un pilar fundamental para el desarrollo económico, educativo y social de los países. Colombia no es la excepción: el crecimiento sostenido en la conectividad refleja una transformación profunda en la forma en que los ciudadanos interactúan, aprenden y trabajan.  

El plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2022-2026, se propuso alcanzar la meta de un 85% de personas mayores de 5 años que utilizan el internet¹. Para alcanzar este objetivo, el gobierno propuso una estrategia integral que combina acciones de conectividad y alfabetización digital. En materia de infraestructura, se plantea llevar conectividad a zonas no cubiertas y mejorar la calidad del servicio mediante tecnologías diversas, coinversión público-privada, eliminación de barreras normativas locales y uso eficiente del espectro radioeléctrico, con condiciones diferenciadas que favorezcan actores regionales y comunitarios. Paralelamente, se busca democratizar el acceso y uso de las TIC a través de programas de alfabetización digital con enfoque diferencial, modernización educativa, creación de laboratorios digitales, y promoción de hábitos seguros en entornos digitales, especialmente para menores de edad².

Como avances de estos objetivos, según el reporte trimestral del sector TIC publicado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC)³, durante el primer trimestre de 2025 se registraron avances significativos en la penetración del servicio de internet fijo y móvil. Se informó que los accesos fijos a internet alcanzaron los 9,34 millones, mientras que los accesos móviles llegaron a 49,1 millones, lo que evidencia una mayor inclusión digital en el país. Estas cifras no solo muestran una tendencia positiva, sino que también subrayan la necesidad de continuar fortaleciendo la infraestructura tecnológica y las políticas públicas que promuevan el acceso equitativo a la conectividad en todo el territorio nacional.

Cabe señalar que el ordenamiento jurídico también ha avanzado en fomentar la inclusión digital, particularmente la ley 1978 de 2019 se propuso contribuir al cierre de la brecha digital mediante la alineación de incentivos entre los actores públicos y privados del sector TIC, la simplificación y modernización del marco institucional, y la focalización de inversiones estratégicas. Asimismo, buscó fortalecer la participación del sector privado en el desarrollo de proyectos de conectividad, mejorar la eficiencia en el pago de contraprestaciones y cargas económicas, y brindar mayor certidumbre jurídica a los agentes involucrados⁴.

Ahora bien, aunque son positivos los avances, también se evidencia la necesidad de seguir fortaleciendo la infraestructura tecnológica para cerrar brechas y garantizar el acceso equitativo a la información ya que hay varias regiones del país y sectores sociales donde persisten limitaciones para el acceso al servicio de internet.  

De acuerdo con la más reciente Encuesta Nacional de Calidad de Vida del DANE⁵, las principales barreras para la conexión a Internet en los hogares colombianos están relacionadas, en primer lugar, con el alto costo del servicio, señalado como la razón predominante, especialmente en las cabeceras municipales donde más de la mitad de los hogares sin acceso lo identifican como el obstáculo principal. En segundo lugar, una proporción significativa de hogares manifiesta que no considera necesario contar con Internet, percepción más extendida en los centros poblados y en las zonas rurales dispersas.

Otras razones, aunque con menor peso relativo se asocian a la falta de conocimientos para su uso, la ausencia de dispositivos para conectarse y, particularmente en áreas rurales, la inexistencia de cobertura en la zona. Asimismo, algunos hogares argumentan que pueden acceder al servicio desde espacios externos como instituciones educativas o lugares de trabajo, lo cual reduce la necesidad de contratarlo en el hogar. 

Ante este panorama, el Gobierno Nacional ha manifestado su intención de continuar avanzando en el cierre de la brecha digital en el país que permita a más personas poder acceder a las oportunidades que brinda la conectividad y la tecnología. En ese sentido, el pasado 20 de agosto, el exministro TIC, Julián Molina, radicó en el congreso el Proyecto de ley “internet solidario”, que busca desarrollar el derecho fundamental al acceso al Internet, y convertir el Internet fijo en un servicio público domiciliario para todos⁶.

Ejes principales de la propuesta

El proyecto de Ley 193 de 2025 que inició su trámite en el senado, tiene como objetivos reconocer el acceso a internet como un derecho fundamental, garantizar que todas las personas y comunidades puedan acceder, usar y beneficiarse de internet de forma oportuna, eficaz y con calidad y universalizar el acceso al internet fijo residencial y cerrar la brecha digital⁷. Se propone un marco normativo que articula principios de solidaridad, eficiencia y sostenibilidad fiscal, con énfasis en poblaciones vulnerables. 

Como punto particularmente llamativo, se consagra la protección al acceso al internet fijo residencial como servicio público domiciliario esencial respecto del cual debe haber atención prioritaria y su acceso básico deberá estar garantizado en los términos de los artículos 365 y 367 de la Constitución Política y la Ley 142 de 1994⁸. 

Por otra parte, con el fin de extender el alcance del servicio a sectores tradicionalmente vulnerables y con dificultades de acceso, se propone que los operadores deberán ofrecer una tarifa especial para los usuarios de estrato 1. Se establece que esta tarifa contará con un subsidio que será priorizado en los hogares que se encuentren en situación de pobreza y vulnerabilidad. Adicionalmente, se señala que dicho subsidio será financiado por usuarios de estratos 5 y 6⁹. 

Ahora bien, para evidenciar el impacto que tendría la aprobación del Proyecto de Ley 193 de 2025, resulta indispensable realizar un análisis del régimen general de servicios públicos establecido en la 142 de 1994 al cual se pretende regresar, y contrastarlo con el marco vigente en el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) en Colombia, incluyendo los principios que lo orientan. 

1. El sector TIC bajo el régimen general de servicios públicos de la ley 142 de 1994. 

Antes de la Ley 1341 de 2009, el sector de las telecomunicaciones en Colombia operaba bajo un marco normativo fragmentado, donde servicios como la telefonía móvil celular, la radiodifusión sonora, la televisión, y los servicios de valor agregado se sometían a regímenes jurídicos disímiles.  

Por ejemplo, se tenía que los servicios de telefonía pública básica conmutada fija local y local y extendida, que eran calificados como servicios públicos domiciliarios, estaban sujetos a la Ley 142 de 1994, por su parte, el servicio de telefonía móvil celular se sometía a la Ley 37 de 1993, el servicio de PCS, a la Ley 555 de 2000, los servicios de radiodifusión, los denominados servicios telemáticos y de valor agregado, previstos en la clasificación  del Decreto Ley 1900 de 1990 y los servicios de televisión, a las leyes 182 de 1995, 335 de 1996 y 680 de 2001. Aunque esta clasificación estaba prevista normativamente, como lo establecía el Decreto 1900 de 1990, en la práctica generaba una dispersión institucional que dificultaba la coordinación entre autoridades, la regulación integral del sector y la comprensión por parte de los usuarios sobre sus derechos y mecanismos de protección¹⁰.

La Ley 142 de 1994, si bien regulaba la prestación de servicios públicos domiciliarios, no ofrecía un marco suficiente para la creciente convergencia de redes y servicios de telecomunicaciones. 

Por otra parte, bajo este anterior régimen, la habilitación para prestar servicios se realizaba principalmente a través de un sistema de concesiones, que implicaba un contrato o licencia y, en el caso del espectro electromagnético, una autorización. Este modelo generaba un alto grado de intervención estatal, con un control significativo sobre la operación, las tarifas, los subsidios y la calidad de los servicios¹¹. Adicionalmente, no existía un régimen jurídico unificado para los operadores de todos los servicios, sino que cada uno se sometía a modalidades de habilitación y marcos normativos particulares.  

Ahora bien, aunque la Ley 142 establece los mandatos constitucionales del artículo 365 de la Constitución Política para los servicios públicos domiciliarios, y su aplicación en la materia de telecomunicaciones se daba para aquellos servicios asimilables, la rápida evolución tecnológica y la convergencia hicieron que este régimen generalista resultara insuficiente para el dinámico sector de las TIC. 

Con este contexto resulta posible comprender el alcance de la propuesta legislativa y sus puntos de conexión con el régimen de la Ley 142 de 1994. No obstante, para dimensionar en su justa medida las implicaciones de este eventual retorno, es indispensable contrastar dicho régimen con el marco normativo vigente en el sector TIC, contenido principalmente en la ley 1341 de 2009. Lo que será objeto de la segunda parte de esta entrada.  

1. COLOMBIA. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026: Colombia potencia mundial de la vida. p. 403  [en línea]. [Consultado: 17 de septiembre de 2025]. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Publicaciones/plan-nacional-de-desarrollo-2022-2026-colombia-potencia-mundial-de-la-vida.pdf ↩︎
2. Ibid. p. 118-119. ↩︎
3. COLOMBIA. MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES. Boletín trimestral del sector TIC – Cifras primer trimestre de 2025. [en línea]. 30 de julio de 2025. [Consultado: 8 de septiembre de 2025]. Disponible en: https://colombiatic.mintic.gov.co/679/alt-article-404030.html ↩︎
4. COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1978 de 2019. [en línea]. [Consultado: 17 de septiembre de 2025]. Disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1978_2019.html 
    
   Para alcanzar este propósito, la ley estableció entre otros aspectos, los siguientes mecanismos:  
    
   -Fondo único de Telecomunicaciones: unificó los fondos existentes y se constituyó en el instrumento central para financiar proyectos de conectividad, buscando eficiencia y sostenibilidad en la destinación de recursos 
   -Alianzas público-privadas: facilitaron la participación del capital privado en el desarrollo de infraestructura y servicios TIC, bajo esquemas de reparto de riesgos y con estándares de calidad y continuidad. 
   -Obligaciones de hacer: permitió a los operadores sustituir parte de los pagos al fondo por proyectos concretos de conectividad en zonas rurales, escuelas, bibliotecas y hospitales, con impacto directo en poblaciones vulnerables. 
   -Sandboxes regulatorios: ofrecieron un espacio controlado para probar nuevas tecnologías, modelos de negocio y soluciones en el sector TIC, promoviendo la innovación y la adaptación normativa para eliminar barreras a la inversión.  
    
   Véase: ORTIZ LAVERDE, Sandra Milena. Los nuevos instrumentos para fomentar la inversión y de esta manera garantizar la conectividad y el cierre de la brecha digital en Colombia. En: GONZÁLEZ LÓPEZ, Édgar (dir.); HERRERA ZAPATA, Luz Mónica; MURGUETIO CABRERA, Jorge; ORTIZ LAVERDE, Sandra Milena (coords.). Las TIC y la sociedad digital: doce años después de la Ley. Tomo I. Las TIC y las telecomunicaciones y el derecho a la competencia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2021.   ↩︎
5. COLOMBIA. MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES. OBSERVATORIO NACIONAL DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES. indicador: Razón principal por la que el hogar no tiene conexión a Internet. [en línea]. Publicado: 18 de julio de 2025. [Consultado: 8 de septiembre de 2025]. Disponible en: https://ontic.mintic.gov.co/portal/Secciones/Indicadores/Conectividad-e-inclusion-digital/397619:Razon-principal-por-la-que-el-hogar-no-tiene-conexion-a-Internet   ↩︎
6. COLOMBIA. MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES. Ministerio TIC radica proyecto de ley ‘Internet Solidario’ que establece una tarifa más económica de Internet fijo al estrato uno. 20 de agosto de 2025. MinTIC [en línea]. [Consultado: 8 de septiembre de 2025]. Disponible en: https://www.mintic.gov.co/portal/inicio/Sala-de-prensa/Noticias/405037:Ministerio-TIC-radica-proyecto-de-ley-Internet-Solidario-que-establece-una-tarifa-mas-economica-de-Internet-fijo-al-estrato-uno   ↩︎
7. COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Senado. Proyecto de ley 193 de 2025. Por medio de la cual se desarrolla el derecho fundamental al acceso al internet, se establecen herramientas para su protección y universalización, se consagra el internet fijo como servicio público esencial, y se dictan otras disposiciones – Internet Solidario.  Art. 1-3.  ↩︎
8. COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Senado. Proyecto de ley 193 de 2025, op. cit., art. 4 y 9.  ↩︎
9. Ibid. art. 6-8. ↩︎
10.  ATEHORTÚA RÍOS, Carlos Alberto. Ley de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: visión panorámica y régimen de transición. En: GONZÁLEZ LÓPEZ, Edgar (dir.). Comentarios a la Ley de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – TIC (Ley 1341 de 2009). p. 1092-1093. ↩︎
11. PLAZA FERNÁNDEZ, Jaime Andrés. Ley de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: régimen de transición para operadores diferentes de los servicios de TPBC. Artículo 68 de la Ley 1341 de 2009. En: GONZÁLEZ LÓPEZ, Edgar (dir.). Comentarios a la Ley de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – TIC (Ley 1341 de 2009). Bogotá: Universidad Externado de Colombia, pp. 1046-1063.  ↩︎

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