El acceso a internet como servicio público esencial: ¿Un retorno al régimen de la Ley 142 de 1994? Reflexiones frente al Proyecto de Ley 193 de 2025. (Parte II)

Esta segunda parte se centra en explorar las implicaciones que tendría un eventual retorno al régimen de servicios públicos domiciliarios para el acceso a internet, como lo propone el proyecto “Internet Solidario”. Este enfoque se contrasta con el modelo vigente en el sector TIC.

Por: Jaider Jael Morales Torres, Auxiliar de Investigación del Departamento de Derecho, Comunicaciones y Tecnologías de la Información

En la primera parte de esta entrada se examinó el contexto actual de la conectividad en Colombia, destacando los avances en cobertura y penetración del servicio de internet, así como las persistentes brechas derivadas de factores económicos, geográficos y educativos. Igualmente, se presentó el contenido central del Proyecto de Ley 193 de 2025, denominado “internet solidario”, el cual propone reconocer el acceso a internet como derecho fundamental y calificar el internet fijo residencial como servicio público domiciliario esencial, con un esquema de subsidios diferenciales para los hogares más vulnerables.

Este marco permitió introducir la reflexión central sobre la pertinencia de retornar al régimen general de la Ley 142 de 1994. A partir de ello, la segunda parte del análisis se enfoca en examinar las implicaciones que plantea este eventual retorno al régimen de servicios públicos domiciliarios, contrastándola con el modelo vigente en el sector TIC.

Estado Actual del servicio de Internet en Colombia bajo la Ley 1341 de 2009 y la Ley 2108 de 2021.

El marco regulatorio actual para las TIC en Colombia se rige principalmente por la Ley 1341 de 2009 (en adelante ley 1341) que marcó una verdadera revolución sectorial y adoptó una visión panorámica y un régimen de transición para la sociedad de la información. Esta ley buscó un nuevo enfoque en las telecomunicaciones y la informática, a fin de poner a tono el sector con los avances tecnológicos y la universalización¹.

Un aspecto crucial es que la Ley 1341 y sus desarrollos se apartaron explícitamente del régimen de la Ley 142 de 1994 para los servicios de telecomunicaciones. El Artículo 73 de la Ley 1341 estableció que, a las telecomunicaciones, y a las empresas que prestan los servicios de telefonía pública básica conmutada, telefonía local móvil en el sector rural y larga distancia no les será aplicable la Ley 142 de 1994 respecto de estos servicios, con las excepciones propias del régimen de transición².

La Ley 1341 se caracteriza por adoptar una lógica de intervención estatal que, aunque reconoce la libertad económica en el sector TIC, se inclina al modelo de servicio público. por la relevancia social, estratégica y estructural de estas tecnologías. A diferencia de los servicios en general, las TIC son concebidas como una política de Estado que exige una intervención especializada, orientada a garantizar derechos fundamentales como el acceso universal, la protección de los usuarios, la seguridad de las comunicaciones y el uso eficiente del espectro radioeléctrico³. Esta lógica se materializa en la configuración institucional del sector, en la titularidad estatal del servicio de telecomunicaciones, y en la habilitación general como mecanismo de acceso al mercado⁴.

Los principales objetivos y beneficios de trajo el nuevo régimen fueron:

Convergencia de Redes y Servicios: La Ley 1341 buscó unificar los regímenes jurídicos que hasta entonces estaban fragmentados para los distintos servicios de telecomunicaciones⁵, reconociendo la creciente interconexión de redes y la prestación multiservicio. Esto simplificó el marco regulatorio y permitió una gestión más eficiente del espectro radioeléctrico⁶.

Universalización: La ley se propuso reducir la «brecha digital» y promover el acceso universal a las TIC⁷ , garantizando que todos los habitantes del territorio nacional pudieran acceder a los servicios. Para ello, se buscó expandir las coberturas y promover la expansión de los servicios, especialmente en áreas rurales y apartadas.

Fomento de la Competencia y Liberalización del Mercado: Se introdujo un régimen que privilegiaba la competencia entre los prestadores de servicios, evitando barreras y promoviendo la eficiencia en la provisión⁸. Se buscó eliminar monopolios y facilitar la entrada de nuevos proveedores.

Modernización del Régimen de Habilitación: La Ley 1341 sustituyó el sistema tradicional de concesiones, licencias y autorizaciones, que eran disímiles y particulares para cada servicio por un modelo de habilitación general⁹, adaptándose mejor a la diversidad de los servicios TIC en lo que respecta a su especialidad, e impulsando un entorno más competitivo, eficiente y con mayor cobertura.

En lo que respecta específicamente al servicio de internet, más recientemente, la Ley 2108 de 2021 estableció de manera expresa que el acceso a Internet es un servicio público esencial. Esta ley modificó la Ley 1341 de 2009 entre otras cosas para:

• Consagrar el acceso a internet como un servicio público esencial de telecomunicaciones, con el fin de propender por la universalidad, garantizar la prestación eficiente, continua y permanente, y permitir la conectividad de todos los habitantes¹⁰.
• Añadir la universalidad como principio orientador en el sector TIC¹¹.
• Establecer que los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones no podrán suspender las labores de instalación, mantenimiento y adecuación del servicio de internet, sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones de los suscriptores¹².
• Establecer medidas diferenciales para incentivar la provisión de servicio en zonas rurales y apartadas, incluyendo exenciones de pagos a pequeños operadores¹³. En ese sentido, con el objetivo de incentivar la provisión del servicio de acceso a Internet en todo el territorio nacional, la ley estableció que, dentro de los diez meses siguientes a su expedición, tanto la CRC como el Ministerio TIC debían adoptar paquetes de medidas diferenciales sobre aspectos no esenciales del servicio. Estas medidas están dirigidas a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones que ofrezcan Internet fijo residencial minorista en zonas rurales, apartadas o de difícil acceso, y que contaran con menos de 30.000 usuarios registrados en el sistema ColombiaTIC al 30 de junio de 2020. Adicionalmente, se estableció una exención del pago de la contraprestación periódica al Fondo Único TIC por cinco años para los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones que proveen el servicio de acceso a Internet fijo residencial minorista que al 31 de diciembre de 2020 contaran con al menos un usuario y menos de 30.000 registrados en ColombiaTIC¹⁴.

Teniendo en cuenta esto, la Ley 2108 de 2021 ya estableció que el internet es un servicio público esencial, pero lo hizo dentro del régimen de las TIC (Ley 1341), no subsumiéndolo bajo la Ley 142 de Servicios Públicos Domiciliarios. Además se incorporaron unas medidas diferenciales para alcanzar la masificación del acceso a internet en todo el territorio nacional..

Por otra parte, en consideración de la sentencia T-372 de 2023, la Corte Constitucional luego de hacer una revisión de los estándares internacionales de protección y de su misma jurisprudencia, recalcó que el acceso al internet ostenta el estatus de derecho fundamental. Respecto a esta categorización, dicha corporación indicó que “implica unos deberes de abstención y prestación a cargo del Estado”¹⁵.

Implicaciones de fundamentar el servicio de internet en los términos de la Ley 142 de 1994.

El Proyecto de Ley 193 de 2025 pretende establecer que el internet fijo sea un servicio público domiciliario esencial en los términos de la Ley 142¹⁶ . Asunto no menor, pues esto tendría un impacto sustancial y conflictivo con el marco actual.

Junto con las precisiones sobre el tratamiento del sector TIC bajo el régimen anterior, la Ley 142 de 1994 estableció un régimen general para los servicios públicos domiciliarios (como agua, energía, gas, aseo, etc.) que se caracteriza entre otras cosas por:

• Un fuerte esquema de solidaridad y redistribución a través de subsidios cruzados por estratos socioeconómicos¹⁷.
• Un régimen tarifario y de facturación específico, con control sobre la metodología de cálculo de tarifas¹⁸.
• Una intervención estatal intensa en la regulación, control y vigilancia, ejercida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD)¹⁹, de allí que se contará con una delegatura especial para los servicios de telecomunicaciones.

A partir de esto, clasificar el internet fijo como un servicio público domiciliario esencial en los términos de la Ley 142 junto con la inclusión de la tarifa especial para usuarios de estrato 1 que será subsidiada por usuarios de estratos 5 y 6²⁰de acuerdo con la propuesta legislativa, implicaría un regreso a un esquema regulatorio del cual el sector TIC se desmarcó intencionalmente y de manera explícita con la Ley 1341 de 2009, que se caracteriza por establecer un marco general para un mercado competitivo.

Adicionalmente, esta situación traería las siguientes implicaciones:

Conflicto de Competencias Regulatorias: Actualmente, la regulación del internet recae en el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC) así como su Inspección, Vigilancia y Control. Por su parte, la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) tiene competencias regulatorias entre otros aspectos en temas del mercado. De otro lado, las funciones de policía administrativa y protección de los usuarios recaen en la Superintendencia de Industria y Comercio.

Aunque el proyecto de ley consagra competencias del MinTIC así como de la CRC²¹. La aplicación del régimen de la Ley 142, implicaría una tensión con la competencia para la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Esto generaría una fragmentación regulatoria y potenciales conflictos de jurisdicción y aplicación de normas entre la CRC (o el MINTIC) y la SSPD, dado que el internet fijo ya está regulado como servicio esencial en el marco de las TIC.

Cambio en el Régimen Económico y Tarifario: El actual régimen de la Ley 1341 y 2108 promueve la competencia y la expansión de servicios mediante un sistema de precios económicos característico de las economías de mercado²², con incentivos específicos para zonas rurales y pequeñas empresas.

Por su parte, la Ley 142 impondría un esquema de tarifas basadas en criterios de costos y factores de solidaridad²³(subsidios cruzados obligatorio entre estratos), junto con el subsidio especial que incorpora el proyecto de ley 193 de 2025, lo que podría modificar drásticamente la estructura de costos y precios, afectando tanto a los proveedores como a los usuarios, especialmente aquellos en estratos medios y altos que históricamente han subsidiado a los bajos en otros servicios domiciliarios, lo que podría percibirse como una medida regresiva para la competencia.

Aunque la Ley 2108 ya contempla medidas de apoyo para poblaciones vulnerables y zonas rurales, el enfoque de la Ley 142 es más rígido y generalizado, basado en estratificación socioeconómica para todos los servicios.

Mayor Intervención Estatal y Disminución de la Liberalización: La Ley 1341 se orientó hacia la liberalización del sector y la promoción de nuevos actores. Si bien no excluye la presencia del Estado como garante, su filosofía es menos intervencionista que la Ley 142 que tiene un enfoque más fuerte en el papel del Estado como prestador y controlador directo de los servicios esenciales. Un retorno implicaría una regulación más estricta sobre aspectos comerciales, operativos y de calidad.

Incertidumbre Jurídica: Dado que el sector TIC ha pasado por una transformación sustancial para desvincularse de la Ley 142, volver a ese régimen generaría una gran incertidumbre jurídica, particularmente sobre los derechos adquiridos por los operadores bajo el régimen actual y la naturaleza de las empresas prestadoras²⁴.

En suma, mientras que la Ley 2108 de 2021 que se enmarca en el régimen de la ley 1341 de 2009 ya consagra el acceso a internet como un servicio público esencial de telecomunicaciones, si se aprueba el Proyecto de Ley 193 de 2025 que busca clasificar el internet fijo como un servicio público domiciliario esencial en los términos de la Ley 142, esto implicaría un cambio fundamental en el marco regulatorio del sector TIC en Colombia que implicaría algunos desafíos en cuanto a las competencias de las autoridades, cambios en el modelo económico hacia un sistema de subsidios más generalizado, una mayor intervención estatal y con una posible incertidumbre jurídica para los prestadores de servicios de internet.

Ahora bien, como parte del proceso legislativo, el pasado 25 de septiembre de 2025 se llevó a cabo la audiencia pública del Proyecto de ley 193 de 2025, en la cual se escucharon aportes de diversos sectores sobre el proyecto de ley. Durante el encuentro, se reconoció la relevancia del acceso a internet en Colombia y la urgencia de avanzar en su discusión, especialmente considerando que aún persisten brechas significativas de cobertura en distintas regiones del país.

En ese contexto, la Viceministra de Conectividad, Gloria Patricia Perdomo Rangel, reiteró que para el Ministerio TIC el acceso a internet es y debe ser considerado un derecho fundamental, lo cual implica no solo garantizar la infraestructura necesaria, sino también asegurar el acceso efectivo al servicio. Bajo esta premisa, desde dicha cartera se continúa respaldando la iniciativa legislativa.

Por otra parte, se evidenciaron observaciones críticas desde distintos sectores técnicos, jurídicos y sociales. Representantes de la CRC, asociaciones del sector, operadores y organizaciones de la sociedad civil coincidieron en señalar que declarar el acceso a internet como derecho fundamental autónomo y modificar el esquema de competencias institucionales podría generar incertidumbre jurídica, superposición normativa y afectar negativamente la inversión en infraestructura y conectividad.

También se cuestionó el enfoque del proyecto, que privilegia el servicio fijo sin considerar las condiciones técnicas y geográficas que requieren soluciones móviles o satelitales. Se advirtieron riesgos asociados a esquemas tarifarios inflexibles, obligaciones amplias para intermediarios, y problemas de redacción que dificultan la implementación del texto, además de la falta de socialización con los actores del ecosistema de internet en el país.

Se puso de presente que ya existen medidas orientadas a beneficiar a sectores históricamente desconectados, como las zonas rurales y apartadas. Un ejemplo de ello son las disposiciones contenidas en la Ley 2108 de 2021, que establecen incentivos regulatorios para proveedores de servicios de acceso a Internet fijo residencial minorista en estas regiones. No obstante, se señaló que, aunque dichas medidas están en vigor, es necesario avanzar en una cuantificación precisa de su alcance y en una revisión de los sectores efectivamente beneficiados, para evaluar su impacto real.

Adicionalmente, se hizo énfasis en la necesidad de definir con mayor claridad la población objetivo de la nueva medida propuesta en el proyecto. Esta información no se encuentra suficientemente desarrollada ni en el articulado ni en la exposición de motivos, lo que dificulta valorar su pertinencia y efectividad desde una perspectiva de política pública.

Como algunas alternativas, se propuso realizar un proceso basado en evidencia del sector, mejorar la eficiencia del Fondo Único TIC, revisar las fuentes de financiación y las cargas fiscales que encarecen el espectro, priorizar la inversión en despliegue tecnológico, y abrir espacios técnicos de concertación antes de avanzar en reformas normativas. Aunque hubo consenso sobre la legitimidad del objetivo de universalizar el acceso a internet, se advirtió que el camino propuesto podría ser contraproducente si no se corrigen las debilidades técnicas, económicas y de gobernanza identificadas.

Teniendo claras las implicaciones que este cambio potencial implicaría para el sector TIC y del servicio de internet de manera específica, corresponde ahora al legislador, así como a los actores del ecosistema y a los demás interesados, analizar qué vía es más conveniente para el desarrollo e impulso de un sector marcado por la innovación y el constante cambio como el de las TIC.

1. ATEHORTÚA RÍOS, Carlos Alberto. Ley de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: visión panorámica y régimen de transición. En: GONZÁLEZ LÓPEZ, Edgar (dir.). Comentarios a la Ley de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – TIC (Ley 1341 de 2009). p. 1083. ↩︎
2. Particularmente lo referente carácter esencial del servicio, naturaleza jurídica de las empresas, régimen tributario, régimen laboral, derechos de asociación y negociación colectiva, derechos laborales de los trabajadores. ↩︎
3. ATEHORTÚA RÍOS, Carlos Alberto. op. cit., p. 1084. ↩︎
4. MONTAÑA PLATA, Alberto. Tecnologías de la información y las comunicaciones y servicios públicos: fundamentación de la intervención del Estado en el sector. En: GONZÁLEZ LÓPEZ, Édgar (dir.). Comentarios a la Ley de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – TIC (Ley 1341 de 2009). Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2010. pp. 181-184. ↩︎
5. Ibid. p. 1116. ↩︎
6. COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1341 de 2009. Art 1. ↩︎
7. Ibid. Art.38. ↩︎
8. Ibid. Art. 2 núm. 2. ↩︎
9. Ibid. Art. 10.  ↩︎
10. COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 2108 de 2021. Art. 1. ↩︎
11. Ibid. Art 2. ↩︎
12. Ibid. Art. 4. ↩︎
13. Ibid. Art. 6. ↩︎
14. Ibid. Art. 11. ↩︎
15. COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-372 de 2023. M.S. Natalia Ángel Cabo. ↩︎
16. COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Senado. Proyecto de ley 193 de 2025, op. cit., art. 4 y 9. ↩︎
17. COLOMBIA. CONGRESO DE LA REÍBLICA. Ley 142 de 1994. Arts. 3 y 5 entre otros. ↩︎
18. Ibid. arts.  73,74 y Título VI entre otros. ↩︎
19. Ibid. art. 3. ↩︎
20. COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Senado. Proyecto de ley 193 de 2025, op. cit., art. 9. ↩︎
21. Ibid. arts. 10 y 13. ↩︎
22. ATEHORTÚA RÍOS, Carlos Alberto. op. cit., p. 1119. ↩︎
23. Ibid. p. 1120. ↩︎
24. Recuérdese que bajo el régimen de la ley 142 de 1994, es necesario que los prestadores tengan la naturaleza de empresa de servicios públicos. ↩︎

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