¿Es un laberinto la supervisión TIC en Colombia?: 15 años de retos, vacíos y el camino hacia el futuro digital

La regulación del sector TIC en Colombia enfrenta una fragmentación institucional que debilita la supervisión y afecta la protección de los usuarios. La dispersión de funciones entre entidades genera ineficiencias, vacíos regulatorios y conflictos de competencia. Este problema se agrava frente a plataformas digitales (OTT), que operan con menores cargas regulatorias pese a su impacto en el ecosistema. la entrada propone avanzar hacia modelos de supervisión integrados, preventivos y basados en datos para responder a los desafíos de la economía digital.

Nicolás Almeyda Orozco¹

David Osorio Giraldo²

La convergencia tecnológica y el auge de la economía digital han transformado radicalmente la forma en que nos comunicamos, consumimos contenido y hacemos negocios. En Colombia, el intento más significativo por adaptar el marco legal a estas nuevas realidades comenzó hace un poco más de quince años con la expedición de la Ley 1341 de 2009, seguida por su modernización a través de la Ley 1978 de 2019. Sin embargo, a pesar de las buenas intenciones legislativas para fomentar la inversión y proteger a los usuarios, y algunos ajustes en los principios y finalidades que deben orientar al sector, el país enfrenta hoy un modelo de supervisión estatal fragmentado y, en muchos aspectos, ineficiente.

El principal obstáculo que no ha logrado superarse es la dispersión institucional de las funciones de supervisión, entendidas como Inspección, Vigilancia y Control (IVC). Para entender la magnitud del problema, primero debemos comprender qué implican exactamente estas funciones en el derecho administrativo y cómo se aplican al sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC).

Históricamente, el Estado ejerce su poder de policía administrativa para restringir ciertas libertades en aras del bien común, garantizando que los operadores del mercado cumplan con las normas. El profesor Jorge Iván Rincón (2019) establece una diferenciación precisa para comprender este andamiaje:

“La primera tarea que se le encomienda es la ‘vigilancia’, consistente en la utilización de medidas encaminadas a prevenir, orientar y advertir a los particulares, que asumen determinadas actividades, para que su obrar no contraríe las normas que regulan una materia determinada. […] Por su parte, ‘inspeccionar’ se traduce en la utilización de medidas específicas que analizan o fiscalizan a una empresa concreta. […] Por último, el control no es otra cosa distinta a la adopción de correctivos cuando opera un incumplimiento del administrado respecto de las normas que rigen la actividad por él adelantada” (pp. 349-350).

En el diseño institucional colombiano actual, estas tareas están repartidas en el sector TIC de la siguiente manera: el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC), vigila de manera residual todas las obligaciones regulatorias que no están en cabeza de la ANE y la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC); la Agencia Nacional del Espectro (ANE), vigila el uso del espectro radioeléctrico; y la SIC, protege a los usuarios y la libre competencia mediante el enforcement del régimen de protección de usuarios que expide la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC). A este escenario se suma una figura paradójica: la CRC. Aunque legalmente es un órgano regulador y no de supervisión, en la práctica exige información y monitorea el mercado de tal manera que sus decisiones moldean la conducta de los agentes. Desde una perspectiva teleológica, las resoluciones de la CRC tienen un impacto que se asemeja enormemente a las actividades de control y sanción, desdibujando la frontera teórica entre regulación y supervisión. Incluso, tienen la facultad de imponer sanciones cuando sus requerimientos de información no son debidamente atendidos por los PRST.

Tener múltiples entidades a cargo de un mismo sector ha generado ineficiencias sistémicas, zonas grises y problemas de coordinación. Edgar González López (2023) retrata fielmente esta problemática al señalar que: “[l]a ausencia de claridad normativa en la distribución de funciones de inspección, vigilancia y control en los servicios de televisión a cargo del MinTic y de la Agencia Nacional del Espectro, [genera] no pocos conflictos de competencias”.

Esta falta de un liderazgo funcional claro debilita al Estado y vulnera a los consumidores. La académica Corina Duque Ayala (2011) ya advertía desde los inicios de la Ley 1341 cómo la exclusión de las TIC del régimen de servicios públicos domiciliarios transformó el panorama, provocando que estos servicios pasaran a comercializarse “como cualquier mercancía en un mercado sin restricciones”, quedando sujetos solo a “un control muy limitado ejercido por la Superintendencia de Industria y Comercio, y con muy pocas posibilidades de realización de los derechos de los usuarios”.

Ahora bien, la ineficacia de este modelo fragmentado se hace aún más evidente frente al fenómeno de las plataformas Over The Top (OTT) como Netflix, WhatsApp o Uber. Estos servicios utilizan intensivamente las redes de telecomunicaciones construidas y mantenidas por los operadores tradicionales (PRST), pero, al no ser considerados proveedores de servicios públicos regulados, evaden las mismas cargas regulatorias y financieras.

Esta asimetría podría considerarse una falla de mercado, pese a que el regulador no lo ha entendido de esa manera. Los grandes generadores de tráfico (LTO por sus siglas en inglés) saturan la infraestructura sin contribuir a su expansión. Sorprendentemente, la reforma de 2019 dejó un vacío regulatorio inmenso al respecto. Al operar en un área gris, la supervisión de estas plataformas ha quedado relegada a las normas generales de protección al consumidor de la SIC, dejando a los usuarios con menos herramientas para reclamar ante incumplimientos, entre otros problemas que se han evidenciado.

Frente a un panorama de alta complejidad técnica, el modelo sancionatorio y reactivo tradicional ha demostrado su agotamiento. Los expertos coinciden en la necesidad de evolucionar. La ex ministra TIC Sandra Milena Urrutia Pérez (2023) afirma sobre la vital importancia de estas facultades estatales combinadas, lo siguiente:

“La inspección, la vigilancia y el control, junto con la regulación, son herramientas estatales complementarias para lograr un funcionamiento adecuado de la economía y para que su impacto en la sociedad sea positivo, razón por la cual en algunos sectores especializados y en constante transformación, como el de las TIC, las políticas públicas y los modelos de vigilancia y control eficientes, basados en riesgos y que promuevan la prevención de los incumplimientos, llegaron para quedarse”.

Desde ese enfoque preventivo que señala la ex ministra y el cual ha sido fuertemente recomendado por la OCDE para Colombia, sugiere adoptar regulaciones basadas en riesgos. Sin embargo, el sector debe ir un paso más allá: transitar hacia una supervisión predictiva. En la era del Big Data, las autoridades estatales deben aprovechar la inteligencia artificial, la analítica avanzada y la “APIficación” (acceso electrónico a los sistemas de los operadores) para anticipar caídas del servicio o infracciones antes de que sucedan. Ahora bien, no debe confundirse un modelo predictivo con uno “peligrosista”, que haría más mal que bien a una institución en cuidados intensivos.

Para solucionar esta crisis institucional y abrazar la modernidad digital, a continuación, se plantean a modo reflexivo tres alternativas estructurales (sin que con ello se pretenda afirmar que son las únicas soluciones):

1. Creación de una “Supercomunicaciones”: unificar en una sola entidad independiente las funciones de supervisión del ecosistema digital.
2. Empoderar a la CRC: Concentrar todas las responsabilidades regulatorias y operativas en ella, dotándola de capacidades unificadas y convergentes. Esto se justifica en el entendido que no existe nadie mejor que quien creó la norma para exigir su cumplimiento, evitando así interpretaciones distintas por parte de la pluralidad de entidades con funciones regulatorias y de supervisión.
3. Centralizar el control en la SIC: Mantener a la CRC como regulador técnico, pero trasladar todas las competencias de supervisión (hoy en el MinTIC y la ANE) exclusivamente a la SIC, aprovechando su especialización en el ejercicio de funciones de supervisión, y específicamente en protección al consumidor. Esto permitiría al MinTIC enfocar sus esfuerzos en la formulación de política pública exclusivamente, sin distraer el uso de recursos en otras actividades.

Mientras el debate legislativo decanta cuál es la mejor opción, el Estado colombiano puede adoptar medidas inmediatas. A través de convenios interadministrativos, actas de entendimiento, interoperabilidad de bases de datos y comités permanentes institucionalizados, las entidades pueden mitigar los efectos de la dispersión sin necesidad de cambiar la ley. Sólo mediante una gobernanza colaborativa y basada en datos se lograría que en Colombia se garantice un entorno digital competitivo, resiliente y, sobre todo, justo para el usuario.

Referencias

• Almeyda Orozco, N. (2024). Supervisión de Criptoactivos en Colombia. Tirant lo Blanch. https://bibliotecaglobal-tirant-com.aure.unab.edu.co/cloudLibrary/ebook/info/9788410561694
• Duque A. (s.f.). La política pública de regulación del sector de las TIC en Colombia. ¿Servicio público domiciliario o mercancía? Consejo de Estado de Colombia. Disponible en https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/biblioteca/revistas/edi00/doc/art4.pdf
• González López, E. (2023). Una reflexión sobre la reforma a la Ley de TIC: bondades, vacíos y críticas. Las TIC y la sociedad digital. Doce años después de la ley. Tomo I. Las TIC y las telecomunicaciones y el derecho a la competencia. (1.ª ed.). (pp. 139-195). Universidad Externado de Colombia.
• Rincón Córdoba, Jorge Iván. (2019). La organización administrativa como soporte del modelo de Estado social de derecho. En Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo, Jorge Iván Rincón Córdoba (ed.), Homenaje al Profesor Luciano Vandelli. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
• Urrutia Pérez, S. M. (2023). Transformación del modelo de vigilancia y control para el sector TIC en la economía digital. Las TIC y la sociedad digital. Doce años después de la ley. Tomo I. Las TIC y las telecomunicaciones y el derecho a la competencia. (1.ª ed.). (pp. 523-557). Universidad Externado de Colombia.

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1. Abogado de la Universidad Externado de Colombia, especialista en Regulación y Gestión en TIC, Telecomunicaciones y Ecosistema Digital, Magíster en Derecho con énfasis en Derecho Administrativo y Magíster en Derecho Económico con énfasis en Regulación Económica y Análisis Económico del Derecho de la misma casa de estudios. Consultor en asuntos regulatorios, TIC y derecho administrativo. Correo electrónico: nicolasalmeyda1@gmail.com. ↩︎
2. Abogado de la Universidad Libre Seccional Cali, especialista en Filosofía del Derecho y Teoría Jurídica. Ex auxiliar Judicial Grado 2 y ex judicante de la Corte Constitucional de Colombia. ORCID: https://orcid.org/0009-0009-4467-297X. Correo: davidosoriog@hotmail.com ↩︎

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